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汤敏的博客

亚洲开发银行驻中国代表处首席经济学家

 
 
 

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汤敏  

著名经济学家

亚洲开发银行驻中国代表处首席经济学家,北京大学中国经济研究中心、武汉大学、暨南大学兼职教授,长城金融研究所研究员。主要研究领域为区域间经济合作、经济发展战略和国际金融业务。曾担任亚洲开发银行经济发展研究中心经济学家,负责东亚经济、南亚经济、区域间经济合作、亚洲债务和亚洲金融市场方面的研究。

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汤敏:扩招扩错了吗  

2007-03-05 19:54:05|  分类: 随笔杂谈 |  标签: |举报 |字号 订阅

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文/汤敏

  自一九九九年以来的大学扩招翻开了中国高等教育史上崭新的一页。在短短的五六年中,大学招生扩大了将近3倍,长期困扰着青年学子的上大学难的问题有了很大的缓解。然而,最近社会上有一种舆论,认为扩招扩错了, 把伴随着大规模扩招出现了的一些问题:如贫困学生上学难、毕业生找工作难、教育质量下降等等通通归结于市场化的改革。更有一些观点以此来否定整个教育改革。我们认为扩招中确实还有很多值得改进的地方。但是,当前在中国高等教育中出现的种种问题,并不是扩招的方向错了,也不是教育与市场相结合的改革错了,而恰恰是过去计划体制中的弊端还没有完全消除,政府职能转变还没到位、改革还不够完善造成的。教育不能市场化,但不与市场结合的,不为市场经济服务的教育,一定没有出路。对扩招中出现的一些负面问题,不能以偏概全,特别是不能让一些似是而非的议论干扰我们的改革。 我们应该坚定不移地推动教育的改革,只有在不断的改革中中国的教育才有出路。

  一.假如没有扩招

  自扩招以来,我国每年普通大学本专科招生人数已从1999年的160万人增加到了2004年的447万人。在校生人数从413万人增加到1334万人。如此大规模地扩大招生,使上千万的青年学子进入了高等学堂,开始了人生的新的飞跃。根据联合国的统计,我们的适龄青年受高等教育的比例也从1991年的3%上升到2003年的13%,从世界排名第131位,上升到第114位。扩招对中国社会影响之大,不可低估。在城市,适龄青年上大学已经不是件难事。笔者近年来经常到贫困地区访问,见到很多很偏僻的村庄里有了历史上的第一个大学生。大学的扩招大大提升了民族的素质,使我国的受教育水平、人力资本水平都上了一个大台阶,其深远影响在未来十到二十年中将更清楚地显现出来。

  在大规模的扩招同时,高等学校本身也得到迅猛的发展,大学数从1999年的1071所,增加到2004年的1731所。大学教师也增加了1倍。高中、研究生教育同时也在扩大,高中生在校生也翻了一翻,从1999年的1049.7万人增加到2004年的2220.4万人;研究生也扩大了2.5 倍。可以说, 大学扩招为今后中国进入更高层次的国际竞争,为自主创新发展奠定了雄厚的人才与知识基础。

  换一种思维,假如没有扩招,那么现在是一种什么情形呢? 首先目前在校的大学生中的一半以上根本进不了大学,早已经进入了就业或失业的大军。因高中也不会扩招,他们中的大部分人连高中也上不了。也就是说,现在学校中的上千万青年人提前四到七年就进入劳动力市场。初中毕业的学历与素质,使他们仅能跟进城民工或下岗工人争夺工作岗位。在过去的五年里我国下岗工人再就业人数达1800万人。与这些初、高中的青年人才相比,下岗工人在竞争处于劣势,因此假如没有扩招,很可能有一半左右当前再就业的了下岗工人会被这些青年挤出去。

  如果没有扩招,这些可能都是今天的现实!不扩招我国失业的情况要比现在更为严重;我们的国际竞争力更弱;中国的高等教育就没有今天的成绩。

  二.到底有多少贫困生上不了大学

  对扩招批评最多的是大学学费的提高导致了贫困学生上学难的现象出现。 不可否认,学费增加后,对一部分贫困家庭形成了很大的压力。 也不排除有个别的因交不起学费上不了学的例子。但是,如果这只是少数的个例,就应该按个例处理。 不能以偏概全,把一些特例当成普遍的现象,甚至断言“它断送贫穷农村子弟致富的机会,使他们再也念不起大学了”,并以此来否定扩招,否定教育改革。

  我国大学招生是按分数线来定的,在录取的时候并不会因家庭贫困而被排斥。近年来,按教育部规定,所有高校新生报到时都要为贫困家庭学生开设绿色通道,让家庭经济困难的新生一律先办理入学手续,然后再根据情况采取不同办法予以资助。贫困大学生贫困生被拒绝入学时,可向教育部投诉。网上报道的个别贫困家庭学生因学费放弃入学的机会,绝大部分并非公办高校。

  平心而论,自扩招以来,国家、高等院校以及全社会都努力来解决贫困生的问题。经过一些年的努力,我国基本建立了“奖、贷、助、补、减”的资助高校贫困家庭学生的政策体系。例如,从2004年起公办普通高等学校中约5%的家庭特别困难学生每人每月资助150元,共有惠及67万特困学生。教育部还规定, 高校必须将学费的10%用于资助贫困家庭学生。同时,有关部门改革了国家助学贷款实施机制,原则上按在校生总数20%的比例发放助学贷款。随着我国个人信用系统的建立,不按时还贷款可以及时追索, 大学贷款欠帐的问题应该大大缓解。 这又可大大提高商业银行与政策银行发放助学贷款的积极性。相信在一两年内助学贷款的范围还会不断扩大。

  三.解决贫困大学生上学难的可能出路

  对于贫困学生的问题,要采取措施给与特殊的解决。即使是把大学学费降低到扩招前的3000元左右的水平,他们也支付的困难。其根本办法是跳出传统思路,改革“一刀切”式的不合理的大学助学补贴方式,使贫困家庭付不起,富裕家庭搭便车享受补贴的怪现象。采取对不同家庭收入的学生给予不同的补助水平,再配合助学贷款的扩大,我国贫困学生上学难的问题应该大体上得到解决。

  大学教育是非义务性的教育,更适合谁受惠,谁付一定费用的原则。即使是适龄青年入学率高达50%-70%的西方国家,近年也在加大受益学生自付学费的比重。近几十年来,随着人们对经济问题认识的深入,很多传统由财政支持的公共产品也都取消了补贴,而采用“谁受益,谁付费”的方式。如公路、城市供水、污水处理、供电、垃圾处理等等。既然这些大多数人都受益的,有明显外部效应的典型公共产品都采取了受益者付费的方式,更为少数人享受的高等教育理所当然也应该采用同样的原则。

  当然,在实际生活中,国家每年还是拨出了巨额的财政资金投入到大学教育中去。据统计,我国平均每个大学生的人均成本为每年14000元。而目前高校人均学费为5000-6000元。也就是说实际上国家财政直接或间接地每年给每个在校大学生提供了8000-9000元的助学补助。这种助学补助是“一刀切”式的,既对每个大学生收取一样的费用,给予同样的补助。即使是扩招后的今天,我国平均28个家庭才有一个在校大学生。这笔钱不是从天上掉下来的,是28个家庭交税交来的。对一个大学生的补助超过了对50个小学生的补助。在当前农村九年义务教育尚且要收费的情况下,上非义务教育的大学当然应该收取一定的费用。

  我们现在的大学付费方式是从计划经济下“一刀切”式的全免学费的助学补助方式演化而来的。认真琢磨起来就可以发现这种发放助学补助的方式极不合情合理。国家财政资金不是从天上掉下来的,或者说,这每人8000-9000元的助学补助,实际上是由28个家庭交税交出来的。用这笔税款来对收入较低,承担不起学费的家庭给予一定的补贴,还权且可用经济学的转移支付理论来解释,情有可原。这与用财政拨款来扶贫的道理的一样。但是,由27个家庭交税来补助一个有支付能力的富裕家庭青年上大学,就不十分合理了。

  “一刀切”式的助学补助最多只能算是“均等”,而不能算做“公平”。有人曾拿分蛋糕为例来说明“均等并不一定公平,公平也不一定均等”。把一个蛋糕平分成四份给四个孩子看来很均等,但如果孩子有几个月大的,有十来岁的,这样的分配方式就不很公平。

  当前社会上流行的一种看法是,大学学费过重,超过了一般家庭的支付水平,因此学费应该更低一些。我们同意,即使是扩招前的3000元一年学费,对大部分的农村家庭及一部分城市低保家庭来说,也是一个非常沉重的负担。然而不可否认的事实是,对另一部分家庭来说,这笔学费是出得起的。每年花大钱上择校,补习的,自费留学的也不乏其人。例如,中国城市居民平均可支配收入为10000元左右,一家三口人年可支配收入为30000元,按20%的年收入来算, 5000元的学费并不是特别不合理。 即使是在农民中也有收入较高的。 “一刀切”的补助方式正是忽略了人们支付能力的差别。出现了穷人付不起,富人搭便车享受补贴的怪现象。

  因此,如同任何补助或扶贫款的发放一样,合理与有效的助学补助的发放方式应该是对不同收入水平的家庭给予程度不同的助学补助。极贫困家庭的大学生应全免学费;比较困难的应部分减免学费;而有支付能力的家庭少接受补助。

  当然,这一补助方案在实行起来还可以根据具体情况加以改进。例如,我们可以实行减免学费为主,暂时先不提高对富裕家庭的学费。规定在若干年内,国家对高校的增拨经费,高校创收,高校节支中的的一个很大比例用于减免学费;把国家对贫困生的贷款贴息补助直接用于贫困生学费减免;税务部门对社会上对贫困大学生学费捐赠予以免税;对烟花炮竹克以5至10倍的税用以对贫困生补助等等。

  与此同时,我们可以把助学贷款的功能与范围扩大, 把助学贷款还款期延长到10 -15年,把助学贷款从现在的对贫困生的补助功能,转变为对所有学生开放,即使是对富裕家庭学生也一视同仁的贷款。这样,即使是在国家财政暂时不能对高校更多的投入的情况下,也能大体上解决贫困生入学难的问题。同时,也能减少其它收入家庭学生的现实支付压力。

  四、大学收一定的费用就是教育产业化吗?

  把对大学生收一定的费用等同于教育产业化也是一个误区。我向来反对提教育产业化这一个概念,因为它混淆了不同层次的教育。 正如很多学者指出的,什么是教育产业化本身就是一个非常不清晰的概念。没有任何一个国家的基础教育是一个市场化运作的产业,相反是由国家财政提供的公共产品。 高等教育也不可能完全由市场来运作。

  对大学生收取一定的学费并不代表就是教育产业化。从某种意义来说,这正是公平性的表现。我国大学教育是非义务性的教育,能够接受正规大学教育的毕竟还是少数人。即使是扩招后的今天,平均28个家庭才有一个在校大学生。现代的教育理论认为,对于尚未普及高等教育的发展中国家来说,高等教育更接近一般商品的性质,更适合谁受惠,谁付费的原则。国家财政应该支持教育,但不可能对所有的教育和教育人口“大包大揽”。

  一些人总是把减少大学学费的希望寄托在政府再增加投入上。 我国政府财政教育经费的投入不足是一个长期存在的问题, 政府也在不断地增加对教育的投入。但是,财政教育投资中要体现公平的原则。在我国,财政的教育投入不够公平首先体现在对农村教育的投入太少。低收入的农民要负担大部分的教育成本。要解决教育投入不公平的问题,就要加大对农村教育的投入。

  教育投入不公平还表现在我国教育拨款的重高教,轻基础教育的倾向。财政支出,就跟一个家庭的支出一样,有一个优先次序的问题。即使在教育内部,国家的投入也应该有个优先排序,首先应该保证义务教育,再才能投入到高等教育,职业教育,学前教育等,而不是反之, 把大头放在高等教育上。我国教育经费占GDP的比例,本来就远低于国际平均水平。而就在有限的教育经费的分配中,对高等教育的拨款占全部教育经费的比例又远远高于世界的平均水平。在过去的几年中,国家对高校又增加了上千亿的投入。

  在现阶段,政府有钱必须首先投资农村教育,投资基础教育。首先要让农村九年义务教育全免费,减少农民不应有的负担。同时,对农村小学、初中的校舍教具的投资,对农村教师培训的投资。 同样地,如果农村地区没有一定规模的高中,农民子女上大学的机会也不平等。扩大农村的高中,扩大对农民的职业教育,提高它们的教学质量。有条件的情况下, 城市的免费义务教育也要逐渐实行。这些都需要巨额投资。这些都是涉及全体农民,全体人民的大事。要体现教育的公平性,这些问题就要优先得到解决。

  因此,在今后相当长的一段时间内,对高等教育的公共财政的投入,不可能、也不应该有过快的增长。从这点出发,高校经费的解决要从减少开支,减少浪费上下功夫,在为社会服务、为企业服务上下功夫,在动员社会捐献上下功夫。高校在这些领域存在的问题,并不是教育改革所造成的,恰恰是高等教育与市场结合不紧所造成的。

  五.中国的大学生太多了吗?

  一些人用当前大学毕业生找工作难来证明没有必要扩招。 关于中国高等教育是过剩还是不足也是对扩招功过的的判断标准之一。 没有比较就没有鉴别。让我们进行一些国际比较。从联合国教科文组织同口径的适龄青年入学率这一指标来看,2002年高等教育入学率中国为13%,韩国为71.69%,菲律宾为29.45%,泰国为31.92%。我国高等教育只是刚刚跨入了国际公认的高等教育大众化的门槛。如果说与美国,欧洲等发达国家不好比,但连经济增长速度为我国一半和人均GDP与我们不相上下菲律宾、泰国都可以支持那么高比例的大学生,我国经济为什么不能容纳现有大学毕业生就业呢?

  从宏观上来看,当前大学生就业难只是经济转型过程就业结构变化产生的暂时困难,一部分是因为大学生就业观念调整不够而没能很好地抓住机会,还有高等教育改革滞后于社会经济发展的问题。但这并不意味着大学生过剩,人才过剩。中国大市场完全能容纳下更多的大学生。不能因为这些暂时的困难而放弃教育适度超前发展的大战略。

  就业问题与产业结构变化、经济发展周期等有着直接的关系。当前,不但是大学生就业较难,整个社会都存在着就业难的问题。近10年来,中国的就业压力越来越大,而且在短期内还不能得到根本的解决。从1995年到2005年,在国企与集体企业中减少了6000多万个就业岗位。从改革的角度来看,这是一个进步。 过去看似失业的人非常少,表面上每个人都有工作,但实际五个人做两个人的事,不仅工资低,五个人还互相打架。经济发展走向高效,两个人岗位只能两个人吃饭。然而从就业的角度看,几十年积累下来的问题集中在几年内解决,就会出现劳动市场的暂时不平衡。另外,在我们的政策主导上,没有把就业问题真正放到优先地位上。许多地方政府过于追求经济增长率,采取的是增长优先的发展战略。从金融,财政及政策上都向高科技,大企业倾斜。新近增加的一些企业和经济项目就业容纳能力往往不高。过去十年中每一个百分点的经济增长创造出来的非农就业岗位仅为80年代的三分之一。形成了“高增长、高投资、低就业”的现象。

  造成大学生“就业难”的另一个很重要原因是高等教育本身的问题。面对瞬息万变的市场经济,学校的反应相对滞后一些,使得高校在专业设置上有失平衡,教学内容与教学方法陈旧,培养出的许多大学生的素质和能力不适应市场的需要。然而,坏事也可以变好事,也许正由于大学生就业难,会进一步推动人们呼吁了多少年都没有能够推动的一些高等教育的改革。以前大学毕业生总是“皇帝的女儿不愁嫁”,政府开列计划,高校开设一个专业,毕业生由政府包揽。靠着牌子,就不愁自己的学生分配不出去,学校基本上不用关心市场需求。现在是市场经济社会,学生分不出去,就不会再有人买你的服务,将来专业就会被取消。这就促使我们大学要更好地与市场结合。面对市场经济,许多企业这十几年也都经历过“阵痛”,高等教育也需要一次“阵痛”。

  目前国家对大学毕业生实施“自主择业、自由就业”的政策,使得就业基本市场化,市场机制已经开始发挥其作用了。习惯于计划经济机制下的就业观念,许多大学生在市场机制调节的就业市场上反倒有了“失落感”。在“精英教育”时代,高校毕业生短缺,社会精英岗位充足。高校毕业生就业是一种与之相适应的、在社会精英岗位上的就业。进入高等教育大众化阶段后,社会精英岗位与高校毕业生数量相比显得不充足甚至短缺了。就高校毕业生整体的就业情况而言,是进入了一个“大众化就业”的时代,一部分高校毕业生通过竞争,进入社会的精英岗位。同时,必然要有一部分高校毕业生从事与大众化教育相适应的比较低一级的工作。这也是社会发展进步的表现。在高等教育已经大众化的国家,大学毕业生干的也往往是很基层的工作。因此大学毕业生必须调整就业观和就业期望值,树立大众化的就业观。正确认识自我,认识社会职位要求,找准自己就业的社会定位。

  最后, 我们现在广泛报道的所谓一次性就业率是否科学也是值得探讨的。定义十分不清晰、不科学的数据满天飞,再经过媒体的炒作,也会造成人为的恐慌,误导学生,误导家长,也误导社会,更会影响我们对当前的形势做出正确的判断。一次性就业率指的是7月份大学生的签约率。与计划经济下硬性分配不同,市场经济条件下,找到一个理想的工作需要一些时间,在短短的几个月里甚至半年内找不到工作也是正常的现象。另外,在我们的统计中,灵活就业,即没有签下合约的,在小型,微型企业中就业的大学生往往都没被统计进去。实际上,这种就业统计还是我们过去计划经济体制下分配就业模式的一种延续。我们应该采取国际上通行的办法来进行更为市场化的统计方式。

  六. 改革的完善还是完善的改革

  由此可见,当前在中国高等教育中出现的种种问题,并不是扩招的方向错了,也不是教育与市场相结合的改革错了,而恰恰是过去计划体制中的弊端还没有完全消除,政府的职能转变还没到位、改革还不够完善造成的。

  目前社会上的有一种观点认为,不完善的改革还不如不改。我们不同意这个观点。中国几十年改革的进程都是以渐进式的改革。改革本身是一个非常复杂的过程,人们对改革的认识也有一个深化的过程。不可能在改革的初期就把一切设计得那么完善。如果等到把一切都设计完善了,法制都健全了,把执法的机制与人员都培训好了,再来进行改革,那么在中国这块大地上,改革就永远启动不了。

  拿扩招问题举例来说,如果当时能配合大规模的学生助学贷款,贫困学生上学难的问题可能就能够大大减缓。事实上,我们在提出扩招方案时,实行学生助学贷款是一项最重要的建议。国务院、教育部等有关部门当时也有很详细的推动学生助学贷款的方案与试点。但是,由于当时的银行改革还不到位,我国的个人信息系统也没有建立起来,老百姓的信用观念也比较模糊。对助学贷款的呆、坏账的追缴,也因我们的法律不健全、法院执行成本太高而很难执行。因此,商业银行没有大规模开展助学贷款的积极性。甚至直到今天,助学贷款也还不尽人意。但是这些都是操作政策不到位,是相关政策执行过程不力所致。要等银行都改革好了、法律都完善了、信用观念都建立起来了才去扩招,那么我们可能要等到猴年马月去了。改革应该配套,但并不意味着不把一切都配套好了就不改革。

  某种意义上来说,如果没有扩招这样一些突破性的改革,我们未必清楚体制中诚信严重缺失,银行改革严重滞后,政策执行不力以及高增长不创造高就业等等经济和社会的重大问题。这些应该成为进一步改革的目标,不应该让扩招为这些体制中的问题替罪,更不能用否定扩招来延误对这些问题的深入改革。在改革中抓住关键问题大胆地改,发现新问题的出现就及时加以解决,不断“改革”改革中出现的问题。人类的历史就是在不断地改进中成长。任何事都有利有弊,不可能十全十美。抓住改革中出现的一些问题,攻其一点,不计其余,以此来否定整个改革,这种态度不可取。我们不能让一些似是而非的议论,一些不加分析比较的数字,加上一些媒体,一些网络的炒作,干扰我们的改革。

  二十一世纪的国际竞争从根本上来说是人才的竞争。当前的实际情况是,中国的教育远远落后于经济发展水平,更不能说是适度超前。即使从数量上来看,我国适龄青年上大学的比例还远远低于于同等发展水平,甚至于低于我们发展水平的发展中国家。 从质量上看,我们的教育更是赶不上市场的需要。 一个国家要想比别的国家发展得更快一些,必须在教育,特别是高等教育上适度超前发展。扩招的深远意义及经济效果将来肯定会显现出来。目前扩招中出现的问题只是转型中暂时困难,不能把短期内的问题作为长期发展战略决策的基础,不能因为暂时的困难,一些工作中的缺点问题,而放弃高等教育适度超前发展的大战略。我们应该坚定不移地推动教育的改革,在改革中不断推动大学教育规模的增长,只有这样,中国的教育才有出路。

 

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